Protikorupčný program Železníc Slovenskej republiky

19.08.2020

Úvod

Železnice Slovenskej republiky (ďalej len „ŽSR“), zriadené zákonom č. 258/1993 Z. z. o Železniciach Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, si uvedomujú závažnosť korupčného správania pre spoločnosť, keďže jedným z viacerých jeho následkov je aj oslabovanie a podkopávanie dôvery v tie inštitúcie, kde došlo k odhaleniu korupčného správania a na zistené nedostatky neboli aplikované také opatrenia, ktoré by zabraňovali ďalším obdobným prejavom korupcie do budúcna.

Protikorupčný program Železníc Slovenskej republiky (ďalej aj len „PP ŽSR“)  bol vypracovaný v súlade s uznesením vlády Slovenskej republiky č. 585/2018 z 12. decembra 2018, ktorým bola schválená Protikorupčná politika SR na roky 2019 – 2023 (ďalej len „Protikorupčná politika SR“) predovšetkým so zámerom:

i)             zlepšenia protikorupčnej prevencie,

ii)            zlepšenia boja proti korupcii,  

iii)           zvýšenia účinnosti protikorupčných opatrení.

V bode B.3 tohto uznesenia sa členom vlády Slovenskej republiky a predsedom ostatných ústredných orgánov štátnej správy ukladá prijať na základe posúdenia a vyhodnotenia korupčných rizík protikorupčný program. Rezortné protikorupčné programy obsahujú aj opatrenia týkajúce sa samostatných organizácií, ktoré spadajú do príslušného rezortu.

PP ŽSR je súčasťou Protikorupčnej politiky SR. PP ŽSR je zároveň včlenený do Rezortného protikorupčného programu Ministerstva dopravy a výstavby SR (ďalej len „PP MDV SR“) tak, aby pridanou hodnotou bolo zvýšenie merateľnej účinnosti prijatých protikorupčných opatrení.

PP ŽSR bol koncipovaný tak, aby dopomohol naplniť účel protikorupčnej politiky SR, ktorým je zlepšiť protikorupčnú prevenciu a boj proti korupcii a zohľadňovať pritom súčasnú dynamiku korupčných javov, podmienok a príležitostí, vznik nových korupčných situácií, identifikované korupčné riziká a príčiny korupcie. V PP ŽSR sú zohľadnené špecifiká, resp. kontext pôsobnosti, prostredie, vzťahy, okolnosti a súvislosti vykonávaných činností, postupov a povinností ŽSR, najmä však identifikované korupčné riziká.

Profil korupčných rizík v ŽSR bol vypracovaný na základe analýzy, posúdenia a vyhodnotenia jednotlivých činností spoločnosti s ohľadom na možnosť a typ potenciálnej korupcie. Na jeho základe boli navrhnuté jednotlivé protikorupčné opatrenia, ktoré by mali pri ich dôslednom uplatňovaní efektívne pomôcť minimalizovať korupčné riziko.

Garanti vybraných procesov identifikovali existujúce alebo možné korupčné riziká v rámci svojich útvarov a prijali k nim opatrenia na ich odstránenie resp. zmiernenie.

Na základe identifikovaných korupčných rizík a opatrení na ich elimináciu bol vypracovaný PP ŽSR ktorého cieľom je zabezpečiť jednotný postup všetkých útvarov pri predchádzaní korupcii v spoločnosti prostredníctvom riadenia korupčných rizík a zmenšovania priestoru na ich vznik a existenciu.

PP ŽSR je otvorený a flexibilný. Otvorenosť a flexibilita protikorupčného programu ŽSR sa odráža v snahe uvedený dokument v prípade potreby prispôsobovať a vylepšovať, aby reflektoval na každé, aj nové formy prejavov korupčného správania, a zároveň aj na nové opatrenia boja proti prejavom korupčného správania, ktoré bude odhalené v ŽSR, alebo aj v iných spoločnostiach a orgánoch verejnej moci mimo ŽSR, aplikovateľné v našej spoločnosti.

Protikorupčný program ŽSR je vnímaný ako súčasť a zároveň „nadstavba“ už v praxi zavedených inštitútov boja proti korupčnému správaniu v ŽSR (Etický kódex, Metodický pokyn generálneho riaditeľa k systému vybavovania oznámení v zmysle zákona č. 54/2019 Z. z. o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov, Predpis R1 - Vnútorný kontrolný systém, sťažnosti a petície v ŽSR ).

1. Vymedzenie základných pojmov

Základné pojmy sú vymedzené v súlade s PP MDV SR, právnymi predpismi, ISO 37 001:2016 a ďalšími relevantnými dokumentmi:

Integrita osobnosti (človeka) znamená celistvosť vlastností a hodnotovej orientácie z morálneho hľadiska, súlad konania s určitými etickými zásadami a morálnymi hodnotami, a tiež s tým, čo človek hovorí. Integrita súvisí s čestnosťou, poctivosťou, vernosťou určitým morálnym zásadám a presvedčeniam.

Korupcia sa spája so zneužitím moci alebo postavenia vo vlastný prospech, alebo v prospech iných osôb.

Podľa medzinárodného Občianskoprávneho dohovoru o korupcii, v Čl. 2 je korupcia všeobecne definovaná ako „priame alebo nepriame žiadanie, ponúkanie, poskytovanie alebo prijímanie úplatku alebo inej nenáležitej výhody, alebo ich prísľubu, ktoré deformuje riadne vykonávanie povinnosti alebo správanie požadované od príjemcu úplatku, nenáležitej výhody alebo ich prísľubu.“  V medzinárodnom Dohovore OSN o korupcii, v Čl. 15 sa vymedzuje úplatkárstvo domácich verejných činiteľov ako úmyselné konanie, aby „konal alebo sa zdržal konania pri výkone svojich úradných povinností“ na základe prísľubu, ponuky alebo poskytnutí nenáležitej výhody osobe ako verejnému činiteľovi, prípadne na základe jej vyžadovania alebo prijatia nenáležitej výhody verejným činiteľom, či priamo alebo nepriamo, pre ňu samotnú alebo pre inú osobu alebo subjekt.4 V podmienkach EK sa pojem korupcia spája predovšetkým s verejným sektorom ako „zneužitie (verejného) postavenia na osobný prospech“.

Medzinárodná norma ISO 37 001:20166 v čl. 3.1 definuje korupciu ako „ponúkanie, sľubovanie, dávanie, prijímanie alebo požadovanie neoprávneného zvýhodnenia akejkoľvek hodnoty (finančného alebo nefinančného charakteru), priamo alebo nepriamo, bez ohľadu na lokalitu, v rozpore so zaužívaným právom, ako stimul alebo odmena pre osobu, ktorá koná alebo sa zdráha konať v súvislosti s výkonom svojich povinností.“

Pri vymedzení pojmu korupcia je potrebné uviesť, že tento pojem nie je v platných slovenských právnych predpisoch definovaný.

V ôsmom diely druhej časti zákona č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov (ďalej len „trestný zákon“) sú vymedzené skutkové podstaty trestných činov korupcie. Trestnými činmi korupcie podľa trestného zákona sú nasledovné trestné činy: prijímanie úplatku, podplácanie, nepriama korupcia, volebná korupcia a športová korupcia.

Korupcia je však veľmi široký pojem a v praxi má generický charakter, pretože nezahŕňa len uvedené druhy protiprávneho konania, ale aj akékoľvek iné konanie poškodzujúce verejný záujem alebo zneužívajúce postavenie, moc a vplyv vo verejnom sektore, najmä zo strany verejných činiteľov. Ide o rôzne protispoločenské konanie – od zneužívania moci, právomocí, vplyvu, funkcie, či postavenia, cez klientelizmus, protekcionárstvo, nezákonný lobing, konflikt záujmov, až po spreneveru verejných zdrojov. V nadväznosti na uvedené možno teda za korupciu považovať podľa Trestného zákona aj trestné činy verejných činiteľov vymedzené v § 326 ako zneužívanie právomoci verejného činiteľa, rovnako ako machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe podľa § 241, a tiež rôzne machinácie v súvislosti s konkurzným a vyrovnávacím konaním podľa § 266  Vo všetkých prípadoch môžeme hovoriť o závažnej protispoločenskej činnosti.

Korupčné riziko v užšom zmysle znamená pravdepodobnosť alebo možnosť vzniku korupcie a nákladov spojených s korupciou. V širšom zmysle zahŕňa aj príčiny korupcie, vytvorenie priestoru a podmienok, ktoré umožňujú vznik situácie priaznivej pre korupciu, prípadne umožňujú korupčné správanie, vyjadrujúce úmysel vytvorenia korupčného vzťahu, alebo korupčné konanie.

Partner vecného vzťahu (obchodný partner) znamená externú stranu, s ktorou organizácia má vecný vzťah alebo plánuje zriadiť nejakú formu vecného vzťahu.

Povedomie o korupcii znamená ľudské uvedomovanie a schopnosť vnímať, pochopiť korupciu ako jav, jej prejavy, súvislosti, spôsoby a následky. Zvyšovať povedomie o korupcii znamená rozvíjať spôsobilosti, zručnosti, motiváciu, postoje a integritu osobnosti, potrebné pre aktivizáciu a osvojenie si protikorupčného správania.

Protikorupčná prevencia („prevencia korupcie“, „predchádzanie korupcii“) znamená prijatie systému opatrení a postupov na:

a) zisťovanie a odstraňovanie príčin korupcie, príležitostí a podmienok priaznivých pre vznik korupcie,

b) odstraňovanie a zmenšovanie korupčných rizík,

c) zníženie pravdepodobnosti alebo možnosti vzniku korupcie,

d) odradzovanie osôb od páchania trestných činov korupcie,

e) posilňovanie etiky, integrity a protikorupčného povedomia.

Systém manažérstva proti korupcii („systém protikorupčného manažérstva“ alebo „protikorupčné riadenie“) znamená aplikáciu protikorupčnej politiky v konkrétnych podmienkach organizácie, stanovenie protikorupčných cieľov a prijatie vhodných technických, organizačných a procesných opatrení na ich splnenie.

Verejná integrita vyjadruje dôsledný súlad konania so spoločnými etickými hodnotami, zásadami a normami s cieľom presadzovať a preferovať verejný záujem pred súkromnými záujmami vo verejnom sektore. Je nesporné, že medzi verejnou integritou a korupciou je nepriamoúmerný vzťah, čo znamená, že čím väčšia je verejná integrita, tým je menšia korupcia. V orgánoch verejnej moci sa verejná integrita prejavuje ako čestný, dôveryhodný, nestranný, transparentný, slušný a korektný výkon úradných povinností a zverených právomocí. Miera integrity jednotlivca, orgánu verejnej moci alebo celého verejného sektora sa hodnotí podľa konania a vonkajších prejavov v súlade s deklarovanými hodnotami a zásadami.

Verejný sektor je časť národného hospodárstva, riadená a spravovaná verejnou správou, kde sa vo verejnom záujme realizujú verejné služby, ktorá je financovaná prevažne z verejných zdrojov, napr. zo štátneho rozpočtu a podlieha verejnej kontrole. Verejný sektor je stabilnejší a rozvíja sa pomalšie ako trhový sektor a je výrazne ovplyvňovaný hospodárskymi politikami štátu. Jeho účelom je poskytovanie verejných statkov a služieb napr. v zdravotníctve, vzdelávaní, verejnej doprave a pod., ktorých rozsah je determinovaný kolektívne na základe demokratických rozhodovacích procesov a sleduje sa ich hospodárnosť, efektívnosť, účelnosť a spravodlivosť, resp. dostupnosť pre všetkých občanov.

Verejný záujem je možné vymedziť rozličnými spôsobmi. Za vhodnú definíciu na účely PP ŽSR možno považovať napr. definíciu uvedenú v čl. 3 ods. 2 Ústavného zákona č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov  v znení neskorších predpisov. V tomto ustanovení je pojem „verejný záujem“ definovaný ako „záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech všetkým občanom alebo väčšine občanov“. Verejný záujem zjednodušene znamená všetko, čo je robené pre ľudí a malo by zlepšiť kvalitu života a životných podmienok občanov. Patrí medzi tzv. neurčité pojmy, preto sa musí posudzovať v konkrétnej situácii, v konkrétnom mieste a čase, a presadzovať v súlade so všeobecne uznávanými zásadami etiky a morálky, a pri dôslednom rešpektovaní zásad právneho štátu a platnej legislatívy. V rámci hierarchie záujmom je potrebné uprednostňovať verejný záujem pred osobnými alebo kolektívnymi záujmami.

Zvyšovanie povedomia o korupcii znamená interaktívny komunikačný proces zlepšovania schopnosti vnímať a pochopiť súvislosti korupcie, jej prejavy, spôsoby a následky, ako aj rozvíjania spôsobilostí, zručností, motivácie a postojov potrebných na aktivizáciu protikorupčného správania.

Uznesením vlády Slovenskej republiky č. 585/2018 zo dňa 12.12.2018 bol schválený Návrh protikorupčnej politiky Slovenskej republiky na roky 2019 – 2023.

ŽSR v záujme jednoznačného odmietnutia prejavov korupčného správania sa pripájajú k zámerom protikorupčnej politiky Slovenskej republiky, ako aj k celospoločenskej snahe samotného predchádzania korupcie spočívajúcej v snahe odrádzania od prejavov korupčného správania prostredníctvom využívania prevenčných i represívnych opatrení.

ŽSR si ctia pravidlá etiky, morálky, rešpektu a úcty a tieto atribúty vnímajú ako východiská pre vytváranie takého podnikateľského a pracovného prostredia, kde korupčné správanie v akejkoľvek podobe nemá miesto.

2. Popis aktuálneho stavu

3. Základné právne a iné predpisy

Z hľadiska boja proti korupcii a korupčných rizík sú pre ŽSR relevantné najmä tieto právne akty ktoré sa venujú danej problematike na všeobecnej úrovni:

Trestnoprávny dohovor o korupcii, platný pre SR od 1. júla 2002 (Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí SR č. 372/2002 Z. z.), Dodatkový protokol k Trestnoprávnemu dohovoru o korupcii, platný pre SR od 1. augusta 2005 (Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí SR č. 345/2005 Z. z.)

Občianskoprávny dohovor o korupcii, platný pre SR od 1. novembra 2003 (Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí SR č. 370/2003 Z. z.)

Dohovor OSN proti korupcii, platný pre SR od 1. júla 2006 (Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí SR č. 345/2005 Z. z.),

Zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov

Zákon č. 301/2005 Z. z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov

Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov, -

Zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov

Zákon č. 528/2008 Z. z. o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva v znení neskorších predpisov

Zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Zákon č. 91/2016 Z. z. o trestnej zodpovednosti právnických osôb a o zmene a doplnení niektorých zákonov v zmení neskorších predpisov

Zákon č. 315/2016 Z. z. o registri partnerov verejného sektora a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Zákon č. 54/2019 Z. z. o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov

Zákon č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v znení neskorších predpisov 

Zákon č. 297/2008 Z. z. o ochrane pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti a o ochrane pred financovaním terorizmu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Špecifiká, resp. kontext pôsobnosti súvislosti a okolnosti činností ŽSR sú upravené najmä v týchto právnych predpisoch:

Zákon č. 258/1993 Z. z. o Železniciach Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

Zákon č. 513/2009 Z. z. o dráhach a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Zákon č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov

Zákon č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov

Zákon č. 251/2012 Z. z. o energetike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

4. Priority a ciele

Priorita pri presadzovaní protikorupčnej politiky ŽSR bude spočívať

1. v predchádzaní vzniku príčin možného korupčného správania, najmä prostredníctvom otvoreného prístupu pri:

1. výbere/menovaní vedúcich zamestnancov, pri zohľadnení aj takých osobnostných vlastností, ako je integrita, čestnosť, dôveryhodnosť ako predpoklad výkonu zverenej pracovnej funkcie/pozície;
2. možnosti účasti zamestnancov na školeniach a prezentáciách zameraných na korupčné riziká a protikorupčné opatrenia;
3. šírení povedomia nulovej tolerancie ŽSR vo vzťahu ku korupčnému správaniu napríklad  prostredníctvom interného podnikového periodika;
4. poskytovaní informácií a zodpovedaní novinárskych otázok s poukazom (najmä ale nielen) na zákon č. 211/2000 Z.z. a pri riešení možného korupčného správania aj poskytnutím adekvátnej informácie širokej verejnosti zverejnenej na webovej stránke v zmysle zásady  transparentnosti;
5. dodržiavaní princípov transparentnosti, hospodárnosti, efektívnosti, nediskriminácie, rovnakého zaobchádzania, proporcionality v procese verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní (zák. č. 343/2015 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov), obstarávania (podľa postupov uvedených v interných predpisoch ŽSR (Služobná rukoväť SR 1011)) ako aj pri nakladaní s hnuteľným a nehnuteľným majetkom štátu, ktorý majú ŽSR v svojej správe;
6. vytváraní takých mechanizmov, ktoré zamedzia vzniku konfliktu záujmov medzi osobnými záujmami jednotlivca (skupiny jednotlivcov) a všeobecným záujmom spoločnosti;
7. v efektívnom (dostupnom a jednoduchom) spôsobe nahlasovania prejavov a rizík možného korupčného správania a prešetrovania prijatých podnetov, najmä prostredníctvom už zavedeného postupu upraveného v interných dokumentoch (Etický kódex, Predpis R1 Vnútorný kontrolný systém, sťažnosti a petície v ŽSR, Metodický pokyn generálneho riaditeľa k systému vybavovania oznámení v zmysle zákona č. 54/2019 Z.z. o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov),
8. v priebežnom vyhodnocovaní funkčnosti a efektívnosti už zavedených opatrení alebo vhodnosti zavedenia zamýšľaných nových opatrení v záujme boja proti korupčnému správaniu a predchádzaniu jeho vzniku do budúcna.

Cieľom pri presadzovaní protikorupčnej politiky  ŽSR je v čo najširšej možnej miere:

1. Vytvoriť prostredie, v ktorom sa zdôrazňuje ochrana verejného záujmu a odmieta korupčné konanie.
2. Identifikovať a odstraňovať korupčné riziká vrátane odhaľovania korupčných schém a zlepšiť povedomie o korupčných rizikách.
3. Zvyšovať povedomie o korupcii, aktivizovať protikorupčné správanie a konanie zamestnancov.
4. Dodržiavať princípy transparentnosti, hospodárnosti, efektívnosti, nediskriminácie, rovnakého zaobchádzania, proporcionality a to osobitne:

a) v procese verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní (zák. č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov), obstarávania (postupmi uvedenými v interných predpisoch ŽSR (Služobná rukoväť SR 1011)),

b) pri nakladaní s hnuteľným a nehnuteľným majetkom štátu, ktorý majú ŽSR v svojej správe.

5. Budovať a posilňovať dôveru verejnosti (vrátane vlastných zamestnancov, obchodných partnerov, tretie osoby – záujemcov, uchádzačov v procese verejného obstarávania a osobitne každého oznamovateľa korupčného správania) v to, že  ŽSR vnímajú boj proti korupcii nielen ako iba formálne prihlásenie sa k riešeniu celospoločenskému problému.
6. Zabrániť vzniku korupčných rizík, zmenšiť ich a odstrániť pri nakladaní s dotáciami, pri využívaní prostriedkov z fondov EÚ a v oblasti verejného obstarávania.
7. Zmenšiť možnosť jednotlivých zamestnancov rozhodovať na základe vlastnej úvahy a eliminovať zistené možnosti rozhodovať na základe svojvôle.
8. Prostredníctvom spravodlivého ohodnocovania úmerného zodpovednosti Zamestnancov znižovať korupčné riziká.

5. Protikorupčné opatrenia

1. Protikorupčné opatrenie

2. Protikorupčné opatrenie

3. Protikorupčné opatrenie

4. Protikorupčné opatrenie

5. Protikorupčné opatrenie

6. Protikorupčné opatrenie

7. Protikorupčné opatrenie

8. Protikorupčné opatrenie

9. Protikorupčné opatrenie

V prípade, že nedôjde k splneniu niektorého opatrenia v plánovanom termíne, resp. pri vyhodnotení priebežného termínu sa zistí neplnenie opatrenia, je gestor opatrenia povinný analyzovať príčiny neplnenia.

6. Vyhodnocovanie protikorupčných opatrení

Cieľom vyhodnocovania protikorupčných opatrení je včasné zistenie prípadných odchýlok a umožnenie odstránenia prípadných príčin, ktoré bránia odstráneniu, alebo oslabeniu korupčných rizík.

Účelom vyhodnocovania plnenia Protikorupčného programu ŽSR je zistiť mieru úspešnosti vykonávania protikorupčných opatrení.

Vyhodnocovanie protikorupčných opatrení a predloženie ročnej správy o plnení PP ŽSR generálnemu riaditeľovi ŽSR  vykonáva Odbor interného auditu.

Hodnotenie účinnosti a efektívnosti implementácie protikorupčnej politiky a PP ŽSR je zamerané na hodnotenie účinnosti prijatých protikorupčných opatrení v zmysle tohto programu.

Vyhodnocovaním sa vytvára jasný obraz o dosiahnutom pokroku v znižovaní korupcie, vrátane zabezpečenia jasného dôkazného podkladu.